1. 개요
Tax Farming / Tax Farmer고대 로마시대부터 중동, 아프리카, 아시아 지역 등. 다양한 지역과 시대에 걸쳐 세금 징수권을 민간인에게 위임하여 세금을 징수하는 제도와 이를 이용해 수익을 얻었는 자들을 말한다.
1.1. 한글로는 어떻게 표현해야하는가?
특정 시대나 지역에 국한되었던 제도가 아닌지라, 제도와 이를 수행하는 사람들을 지칭하는 용어도 문화권에 따라 각양각색이다. 로마 시대에는 'Publicani', 중세 영국에서는 'in fee-farm', 오스만 제국에서는 'İltizam' 등등. 현대시대에서 영어로는 'Tax Farmer'라는 단어로 표현하고 있고, 한국어로는 '징세청부업자'[1], '세금징수 청부업자', '조세청부업자', '세리' 등으로 번역되고 있다.[2]2. 운용 방식
2.1. 존재 이유
체계적인 행정 조직이 존재하지 않았던 고대 시대에는 광활한 영토 각지에 관리들을 파견하여 적절한 세금을 징수하는것이 쉬운 일이 아니었다.[3] 해당 지역의 경제력을 계산하여 얼마만큼의 세금을 수취해야하는지 산출하는 것부터 대단히 어렵고 복잡한 일이었기 때문이다. 특히 로마 제국처럼 드넓은 영토를 가졌던 국가들은 모든 영토에서 세금을 걷기 위해서 엄청난 인력과 예산을 필요로 할 수 밖에 없다. 그런데 만약 해당 지역의 세금을 걷는 권리를 특정인에게 위임한다면? 중앙 정부는 세금 징수에 들어가는 행정 인력과 예산을 절감할 수 있다.또한 징세청부업자에게 거액을 받고 특정 지역의 세금 징수 권리를 위임함으로써, 상당한 액수의 자금을 일시불로 받아 즉각적인 재정 수입을 확보할 수도 있다. 특히 세금 징수가 어려운 지역이라면 돈을 거두는데 수반되는 부담을 업자에게 넘김으로써 중앙 정부는 큰 리스크 없이 재정을 보충할 수 있다는 장점도 존재한다.
2.2. 실행 원리
간단히 말하자면, 국왕이든 황제든 영주든 뭐든 해당 지역의 지배자에게 돈을 주고 지역의 징세권을 사오는 것이다.어떤 왕국의 국왕이 갑자기 큰 돈이 필요해졌다고 가정해보자. 이 왕국에는 매년마다 40의 세금을 거둘 수 있는 지역이 존재하는데, 국왕은 징세청부업자에게 이 지역의 세금을 3년간 거둘 수 있는 권리를 위임하는 대신에 100이라는 돈을 받았다. 국왕은 2년 반을 기다려야 얻을 수 있는 100을 한 번에 받아서 좋고, 징세청부업자는 3년을 기다리는 대신에 20이라는 이익을 얻을 수 있어서 좋다.
3. 문제점
이렇게만 보면 모두가 좋은 win-win의 제도이지만 조금 더 세부적으로 들어가면 생각보다 더 심각한 문제점들이 도사리고 있는 것을 알 수 있다.- 3년을 기다리면 120을 거둘 수 있는 지역에서 당장 돈이 필요하다고 100을 받고 징세권을 넘겼으니 장기적으로 볼 때 20의 손해를 입게 된다. 만약 징세권을 다시 찾아오기 전에 또 급하게 돈이 필요해진다면? 또 손해를 보고 징세권을 넘겨줄 수 밖에 없다. 특히나 징세권을 한 번 넘길 때마다 장기적인 재정 손실을 피할 수가 없으니 자칫 잘못하면 재정 적자가 계속 누적되기만 한다.[4][5]
2. 징세청부업자에게 징세권이 넘어간 지역의 경제력에도 손실이 발생한다. 위에서 설명했던 징세청부업의 장점 중 하나는 세금 징수의 리스크가 청부업자에게 짊어진다는 것이었다. 징세권을 사온 지역에서 전쟁이나 자연재해 등으로 수입이 대폭 감소해버리면? 징세권이 정부에 있었다면 경제가 회복될 때까지 세금을 줄이거나 하는 조치를 취할 수 있지만, 징세청부업자들은 나중이라는 것이 없다. 일정 기간에 한정해서 징세권을 사온 것이기 때문에 경제력이 되살아나는 것을 기다릴 여유가 존재하지 않는다. 해당 지역의 상황이 나쁘던 말든 청부업자는 자신이 지불한 금액을 거두지 않으면 무조건적인 손실을 감당할 수 밖에 없다.[6]
3. 게다가 제일 큰 문제는, 국왕은 징세청부업자가 얼마를 걷든 상관하지 않는다는 것이다. 따라서 실제 민중이 뜯기는 세금은 최소한이 40이고, 실제로는 상한선이 없었다. 만일 징세청부업자가 농민들을 쥐어짜 50, 60을 걷었더라도 징세청부업자는 아무런 처벌을 받지 않는다. 징세권을 가진 사람이 자기 권리를 행사한 것 뿐이니까. 때문에 어차피 3년 뒤면 안 볼 사이니 장기적으로 이 지역이 어찌 되든 알 바가 아닌 데다 얼마를 쥐어짜든 법적으로 보호받기까지 하는 징세청부업자는 기본 세율을 올리고 온갖 잡세를 만들어 민중을 쥐어짜게 된다. 로마 시대만 해도 세리들은 적어도 낙찰액의 120%에서 200%의 이득을 얻었다. 탐관오리의 횡포는 불법이라 처벌받기라도 하지 이건 합법적인 징세라 못 막는다는 점에서 더 심각한 문제이다. - 왕이 징세권의 공급자/매도자, 예비징세청부업자를 징세권의 수요자/매수자라고 본다면 당연히 징세권 매수 희망자가 많아질수록 가격이 오른다. 왕은 당연히 돈을 가장 많이 주는 사람에게 징세권을 팔 것이고, 그러면 그 징세청부업자는 그만큼 더 많은 본전을 채우기 위해 민중들을 더 쥐어짜내야만 한다.
- 징세업자들은 집행 가능한 공권력을 가진 게 아니라서 조세 저항에 대한 대응 능력이 없다. 물론 평민이나 빈민들이야 장정 몇 명 고용해서 두들겨 패며 '협조'를 구하면 되지만, 만일 귀족이 자기는 못 내겠으니 배째라는 식으로 나오면 징세업자들은 대응할 방법이 없다.[7] 그런데 상술하였듯 징세업자는 무조건 일정액 이상의 세금을 걷어야 이득을 볼 수 있다 보니 귀족이 안 낸 만큼의 부담은 고스란히 빈자들에게 전가되었다. 흔히 프랑스 혁명 전에 귀족들이 면세권을 가졌다고 알려진 것은 이런 식의 행정구조 때문이었다. 즉, 귀족들이 직접 면세권을 가졌다기보다는 빈자들에게 구조적으로 세금을 떠넘겼다는 게 좀 더 정확하다.
이래서 징세청부업자들은 역사에 처음 등장한 이래로 민중의 혐오와 증오를 한몸에 받는 공공의 적이었다. 그런데 일단은 왕에게 정당하게 권리를 구매한 것이다 보니 유대인처럼 고리대를 한다고 대놓고 욕할 수도 없었다. 예를 들면 누가복음에는 세리인 자캐오(삭개오)가 예수를 자기 집에 모시자 사람들이 저 사람이 죄인의 집에 들어가 묵는구나!라며 수군댔다는 구절이 있다. 예수의 제자 중 1명인 마태오도 이런 세리 출신이었는데, 예수가 그를 비롯한 세리들과 함께 식사를 하자 바리새인들이 '어떻게 당신네 선생은 세리와 죄인들과 함께 음식을 먹을 수 있소?'라고 따지기도 했다. 그러자 예수는 "건강한 사람에게는 의사가 필요하지 않으나, 병든 사람에게는 필요하다. 너희는 가서 '내가 바라는 것은 자비요, 희생제물이 아니다' 하신 말씀이 무슨 뜻인지 배워라. 나는 의인을 부르러 온 것이 아니라, 죄인을 부르러 왔다."라고 반박했다.(출처:마태복음 9장 1~13절)
또 소금세를 거두는 염세리가 매우 악명이 높았는데, 왜냐면 전근대 유럽에서 여자들은 비싼 소금을 가슴 사이와 코르셋, 허벅지에 숨겨 놓는 일이 많았는데, 염세리는 소금을 찾는다는 명목으로 그 여성들의 신체를 멋대로 희롱했기 때문이다.
4. 쇠퇴
근세 시기 징세청부업이 가장 활발했던 루이 16세 통치 하의 프랑스 왕국은 결국 민중의 분노가 폭발해 프랑스 혁명이 터졌다. 이때 대다수의 징세청부업자들은 목이 날아갔다.과학 교과서에서도 볼 수 있는 앙투안 라부아지에는 당시에도 과학자로 이름을 날렸으나, 한편으로는 악질적인 수탈로 유명한 징세청부업자여서 민중에게는 큰 원망을 샀다. 이는 그가 프랑스 혁명에 협력하고 학문적으로 큰 업적을 세웠음에도 단두대로 끌려가는 결정적인 이유가 되었다. 그의 재능을 높이 산 다른 과학자들이 사형만은 면해달라고 탄원했지만 혁명정부는 듣지 않았고 사형에 처했다.[8]
한편 근대에 들어 유럽 국가들은 세금의 법제 원칙을[9] 확립했고, 행정 체계와 관료제를 정비하면서 징세를 민간에 위탁하지 않게 되었다. 이로서 징세청부업은 역사의 뒤안길로 사라졌다.
다만 현대의 국가 역시 유연한 재정 운영을 위하여 빚을 져야할 경우가 많은데, 현대의 국가는 이를 국채 발행으로 해결한다.[10] 국채는 국가가 직접 발행하고 관리하지만 국민들의 담세력을 담보로 돈을 빌린다는 점에서는 징세청부업과 맥락이 같다.
다만 현재에도 이와 비슷한 상황이 없는 것은 아닌데, 바로 정부가 재정 위기에 빠져 구제 금융을 요청할 때이다. 나라에 돈이 없고 국채 발행으로도 자금 조달이 힘든 상황이 되면 국제통화기금 등의 국제기구에 구제 금융을 통해 자금을 지원받게 된다. 이 때 기구에서는 대개 정부에 구조 조정, 세율 인상 등 혹독한 경제 조치를 요구하게 되며, 따라서 국민들은 힘겨운 시간을 보내게 될 가능성이 높다. 1997년 외환위기 당시 미셸 캉드쉬 IMF 총재에 대한 한국인들의 인식이 과거 징세청부업자에 대한 인식과 비슷하다고 볼 수 있다.
5. 유사 사례
한국을 비롯한 동아시아권에서는 이 징세청부업자라는 개념이 희박한데, 그 이유가 동아시아권에서는 일찍부터 관료 중심의 중앙 집권 체제가 자리잡아서 징세 작업도 정부가 직접 행하였기 때문이다. 다만 이게 동아시아가 세금을 서양과 달리 착착 잘 걷었다는 것은 아니고, 동아시아의 개념에서는 세금은 군주의 의지와 필요에 따라 걷는 것으로 개념이 정립되어 있어서 세금을 적게 걷어서 백성들 고충을 덜어주는 것도 군주의 마음이었고 반대로 사치하느라 세금을 막 늘이고 백성을 고통 받게 하는 것도 군주의 마음대로였다. 기본적인 세율의 법은 세워도 그대로 걷을지 아니면 추가 잡세를 붙이든지 하는 것도 군주 마음이었다. 법에 따라 세금을 걷어야하는데 현지인들 반발이 두려워서 총알받이용으로 징세청부업자를 고용할 필요가 있던 서양과 기반 사정이 달랐던 것. 다만 전제군주제가 그렇듯 당시의 법은 군주와 그 행정부에서 정한 규칙에 불과해서 서양도 군주의 마음대로 세율이 널뛰기한건 똑같았다.[11]조선의 경우 징세 실무를 맡은 것은 향리, 아전 등 현지 유력자들이었으며 현지에서 온갖 무명 잡세를 만들어서 세를 걷었고 중앙에 할당량을 바치고 남은 돈은 합법적으로 그들의 성과급(?)으로 돌아갔기 때문에 거의 똑같은 문제가 나타났다. 법으로야 세금 착복하면 사형이라지만, 실제로는 기부금이네, 결손 비용 보충이네 뭐네 하는 명목으로 거뒀으며, 중앙도 그것을 관습이라고 눈감아줬으니, 조선이 망할 때까지 딱히 시정되지 않았고 민란이 일어나면 아전과 향리들은 징세청부업자들과 마찬가지로 제일 먼저 표적이 되어 죽곤 했다.[12]
또 조선 말 ~ 대한제국에서도 서양의 징세청부업자와 비슷해보이는 역할을 하던 사람들이 있었다. 상인들이 나라에 돈을 빌려주고 대신 특정 지역의 징세권을 가지는 것이다. 이를 외획(外劃)이라 한다. 다만 중앙집권화가 완성된 국가였던 조선에서는 실제 세금을 걷는 것은 수령이 진행했고, 그 돈이 중앙정부까지 들어갔다가 나오는 과정을 거치지 않고 바로 상인들에게 넘어간 것이다. 이 때문에 징세청부라고 보기는 어렵고, 현지차입에 가깝다. 위에 언급된 징세청부업자의 단점 가운데 1번은 그대로 나오지만, 2번은 원칙적으로는 실현되지 않는다.[13] 다만 이쪽은 징세청부업자와는 또다른 문제가 터졌는데 징세청부업자는 먼저 내고 걷는 반면 수령은 매관매직이 아닌 이상은 내고 걷는건 없고 매관매직도 왕에게 내는 것이 아니었다. 때문에 나라에서는 수령이 마음만 먹으면 제 때 세금을 받을 수가 없었다. 실제로 조선 후기에 수령들이 걷은 세금으로 돈놀이를 하기 위해서 세금을 제때 바치지 않았고 고종 즉위 후 흥선대원군이 칼을 든 사안 중 하나가 바로 이런 폐단들이었다. 반면에 먼저 내고 걷는 일을 만든 후한 영제 시절 같은 경우에는 매관매직이 횡행했음에도 돈은 착실하게 들어왔다. 관리가 되고자 하면 먼저 돈을 바치거나 아니면 외상으로 관리가 된 후 2배를 내야 했는데 받는 대상자가 황제다 보니 영제 자신은 돈을 많이 받아먹었다. 애초 매관매직을 주도한게 황제인 영제 자신이니 당연하겠지만. 링크
[1] 인터넷 상의 로그를 살펴보면 2013년의 논문 로마의 속주지배와 징세 청부 : 공화정 후기를 중심으로가 유사한 표현으로써 제일 오래됐고, 직접적으로 징세청부업자라는 표현을 쓴 것은 2015년의 리그베다 위키이다. 리그베다 위키 편집자였던 누군가가 해당 논문의 영향을 받아 만든 조어일 가능성이 있다.[2] 세무직 관리, 성경에서는 세리라고 번역되었으나 징세청부업자는 관료가 아니라 민간인이기 때문에 적절한 번역이라고 하기는 조금 어렵다.[3] 사실 행정력이 빈약하고 관료제가 발달하지 않았던 고대 시대는 물론, 교육 수단의 부족 등으로 관료층의 숫자가 잘 늘어나지 못하고 경제적 기반의 부족으로 행정 비용 증가에 부담을 느끼던 근대 시대의 국가에서도 여전히 징세청부업이 만연했다.[4] 프랑스 혁명 이전 앙시앵 레짐 시기의 프랑스 왕국이 이런 식으로 급전을 융통하면서 점차 재정적 수렁에 빠지고 말았다. 지출은 늘어나는데 수입은 계속 줄어드니 나라가 파산상태에 처할 판국이 되어버린 것.[5] 현대에서도 국채를 발행해 부족한 예산을 메우는 등의 일이 있긴 하지만 그렇다고 2의 문제는 벌어지지 않는다. 국채의 경우엔 채권자가 국가에서 돈을 받기 때문.[6] 로마의 거부였던 크라수스가 삼두정치에 참여한 이유가 바로 이 때문이었다. 동방의 상황이 안 좋아지는 바람에 징세청부업자들이 세금을 걷을 수 없게 되자 이를 보스격인 크라수스에게 호소했고 크라수스는 이 안건을 원로원에 상정했으나 신참인 크라수스를 고깝게 보던 원로원 의원들이 크라수스를 엿먹이기 위해 이 안건을 씹었기 때문.[7] 사실 이 경우엔 왕의 권한을 이양받은 대리인을 무시하는 것이니 왕이 군대를 보내서 도와줘야 하는데, 문제는 중근세 유럽의 군주들은 왕과 영주의 관계가 완전한 상하관계가 아니라 계약관계에 가까웠으며, 왕실 직속의 군사력이 약하다 보니 지방 귀족과 척을 지는 짓은 굉장히 부담스러운 행동이었다. 거기다 애초에 왕 입장에선 이미 받을 돈은 다 받았으니 굳이 이들을 도와줄 이유도 없었다.[8] 사실 당대 상황으로 미뤄보면 그간 민중들의 증오를 많이 샀기에 사형에 처하지 않았어도 길거리에서 분노한 시민들에게 린치당해 죽었을 것이고, 잘 풀려도 최소한 망명길에 올라야 할 운명이었다.[9] 흔히 말하는 조세법정주의.[10] 전쟁을 위해 발행하는 국채는 전쟁채권이라고 부른다.[11] 프랑스만 봐도 기본 직접세인 타이유 외에 온갖 잡세가 군주의 의지로 인해 '법적으로' 규정되었다.[12] 조선은 유교주의에 따라 세금을 그리 많이 걷는 나라는 아니었다.(비슷한 시기 일본에서는 전국시대라는 점도 있어서 60~70%를 세금으로 떼어갔다.) 대체로 그렇다보니 아전과 향리들은 기본적으로 무보수였고 대신 이런 비리에 대해서는 눈감아준 것이었다.[13] 그러나 실제로는 2의 현상이 나타났다. 대한제국의 세무 행정은 대단히 막장이어서, 중앙정부가 지역에 대해 일정량의 세금을 부과하면 그 지역에서는 그것보다 많이 거두는 것이 일반적이었다. 추가분은 지방 행정에 쓰이기도 하지만 그냥 착복하는 일도 잦았다. 그러나 이는 외획과는 관계가 없다. 그리고 무엇보다도 처벌할 근거는 명확했기에 처벌이 가능했다. 반면 징세청부업자는 처벌근거가 없다. 그게 보장된 권리나 다름없기 때문.