최근 수정 시각 : 2025-10-30 00:26:26

신대통령제

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1. 개요2. 원인
2.1. 1인 선출
2.1.1. 권력의 집중2.1.2. 군주와의 유사성2.1.3. 중우정치2.1.4. 민의에 비례하기 어려움
2.2. 의회의 미성숙2.3. 정당정치의 약화2.4. 고정된 임기
3. 예시4. 국가 목록5. 한계6. 관련 문서

1. 개요



카를 뢰벤슈타인이 주창한 정부의 형태로, 어떠한 특수한 입헌적 조치를 통해 집행권자인 대통령이 국가의 다른 기관보다 우월한 정치권력을 갖는 정부 형태다. 제2차 세계 대전 이후 대통령제이원집정부제를 채택한 국가의 대통령이 제왕에 가까울 정도로 무소불위의 권한을 가지고 극도로 권위주의적 행태를 보여왔던 역사적 상황 속의 권력 구조를 가리킨다.

신대통령제에서는 3권이 명확히 분리되지 않고 행정부의 수반인 대통령이 입법부사법부에 큰 영향력을 행사한다. 국회의원을 대통령이 임명하거나 부정선거를 함으로써 입법부는 거수기 의회가 되며 대통령이 법관 임명권이나 물리적, 정치적 위협을 통해 사법권에 간섭한다. 이때 신 대통령제의 대통령은 군대를 등에 업은 파벌의 충성을 통해 유지된다. 따라서 항시 쿠데타의 위협이 존재하고 있으며 선거도 정부와 군대에 의해 감시돼 정권교체가 쉽사리 되지 않는다.

제왕적 대통령제라는 말도 있는데 이는 정식 학술 용어는 아니지만 실질적·본질적으로는 같은 의미를 가지고 있으며, 새로운 대통령제라는 표현보다는 훨씬 직관적인지라 언론에서는 자주 쓰는 편이다. 굳이 언론이 아니더라도 법조계에서도 이같은 표현을 쓰는 경우가 왕왕 존재한다.

2. 원인

대통령제삼권 분립을 중시하지만 이는 의회가 제대로 견제할 수 있는 상황에서의 이야기다. 대통령 중심의 행정부가 의회의 입법부를 압도하는 데에는 여러 이유가 있을 수 있다.

2.1. 1인 선출

2.1.1. 권력의 집중

흔히 제왕적 대통령이라고 말하듯이 1인에게 집중된 권력은 즉시 권력을 사용할 수 있으며 다수로 분산된 권력보다 강할 수밖에 없다. 이렇게 한 번 권력이 집중되면 직선제이든 간선제이든 권력자가 위압을 동원해 선거의 민주성을 퇴색시키기 쉽다.[1]

2.1.2. 군주와의 유사성

민주주의가 도입된 지 얼마 안 된 국가에서는 대통령제의 대통령을 군주정군주와 구분하기 어렵다.[2] 실제로 대통령 문서에서도 보듯이 최초의 대통령은 '선출 군주'로서 등장한 것이었다. 미국영국의 군주를 몰아내고 섬길 군주가 없었기 때문에 새로운 군주를 선출했던 것이다.

앞서 말했듯 미국은 지방 권력이 강했고, 조지 워싱턴의 선례가 일종의 족쇄 역할을 해 이를 견제할 수 있었다. 국민이 민주주의에 익숙하다면 시위나 투표 등의 정치 참여를 통해서 대통령에 대항할 수 있겠지만 그렇지 않다면 세습만 하지 못할 뿐 정확히 군주정과 같아질 수밖에 없다.

비록 (직선이든 간선이든) 선거를 통해 뽑는다는 점이 민주주의와 맞닿아 있기는 하지만 민주적으로 선출됐다고 해서 뽑힌 사람이 민주적으로 행동하리라고 보장할 수는 없다. 방어적 민주주의 문서 참조.

2.1.3. 중우정치

국민이 나서서 비민주적인 지도자를 뽑을 위험성이 존재한다. 위에서처럼 대통령은 군주와 유사하므로 군주와 마찬가지로 계속 자리를 유지해도 된다고 생각할 수 있다.

선거 방식에 있어서도 국민이 민주주의에 익숙하지 않은 상태인 경우 의회와 같은 다수에 대한 투표보다는 대통령 1인에 대한 투표가 유리할 수밖에 없다. 대통령이나 대통령 후보가 누구인지 기억하기는 쉽지만 국회의원이 누구인지 기억하기는 어려운 일이기 때문이다. 이 때문에 정치력보다는 인기에 따른 인지도에 당락이 좌지우지되기도 한다. 이 때문에 민중의 의견이 더 곧이곧대로 반영되는 대통령 직선제가 신 대통령제로 이르기 더 쉽다고 비판받기도 한다. 단, 포퓰리즘이 독재로 향하는 경우가 많기는 하지만 그것이 전제된 것은 아니다.

2.1.4. 민의에 비례하기 어려움

중우정치를 배제하고서라도 대통령은 1명만이 선출되는 승자 독식 체제이기 때문에 사표가 발생하기 쉽고 일단 한 번 우위인 세력이 우위를 점하기가 쉽다(뒤베르제의 법칙).[3] 대한민국대통령 선거정권교체도 몇 번 이루어졌고 비교적 공정하다고 여겨지지만 여전히 의원내각제가 더 민주적이라는 의견이 나오는 이유 중 하나다.

2.2. 의회의 미성숙

위에서 말했듯이 1인 권력에 대항하기 위해서는 그 권력에 대항하는 다른 권력이 중요하다. 현대 사회에서는 의회가 이에 맞서는 역할을 하고 있다. 그러나 의회를 통한 정치는 여러 점에서 민주주의 도입 초기 국가들에게 쉽지 않은 길이다.

첫째로 민주주의가 도입된 지 얼마 안 된 국가에서는 애당초 법치주의로서 권력자를 감시할 수 있다는 의식 자체가 희박하여 의회가 입법부로서 행정부를 견제하기 어렵다. 대한민국6월 항쟁으로 형성된 제6공화국 초기만 해도 국가 정책의 대부분은 관료층이 주도하였으며 국회에서는 법률의 틀만을 짤 뿐이었다. #

의회는 토론을 통한 의견 수렴의 특성상 혼란을 빚는 경우가 많다. 이러한 상황에서 의회는 "정치질만 일으키는 단체"라는 흑색선전에 매도당하기 쉬우며 건전한 의견 수렴 절차조차도 야당의 발목잡기라고 여겨지는 경우가 흔하다. 이러한 모습은 질서 유지를 명목으로 의회를 해산하는 것으로 의회가 짓밟히기 쉬운 환경을 만들어 주었다.

미국13개 식민지가 각 주로서 지방의 힘이 강력하였으므로 중앙의 권력자가 강력해도 견제할 수 있었던 예외적인 사례다. 입헌군주제의 대표로 손꼽히는 영국 역시 권리청원(1628), 권리장전(1689) 등으로 대표되는 의회의 지속적인 권리 증진의 역사가 있었기 때문에 의회민주주의로서 군주를 견제할 수 있었다.

2.3. 정당정치의 약화

대통령제는 의원내각제에 비해 정당의 역할이 약화되기 쉽기 때문에 이것이 대통령이 권력을 강화할 수 있는 배경이 되기도 한다. 기본적으로 정권을 잡아 집권하는 원동력이 의원내각제에서는 총선에서 여당이 승리하는 것이지만 대통령제에서는 대선에서 대통령 개인이 표를 받아 당선되는 것이다. 이에따라 의원내각제에서는 총리가 사임하거나 해임되어도 여당이 의회 다수를 차지하고 있으면 정권을 빼앗길 일이 없기 때문에 여당에서 현 총리를 손절하고 다른 인물을 총리로 내세우는 게 가능하지만 대통령제에서는 대통령이 탄핵을 당하거나 대통령이 사임할 경우 재선거가 치러져 야당에게 정권 자체를 빼앗길 가능성이 높기 때문에 좋든 싫든 여당은 대통령을 손절할수가 없으며 여당이 무조건적으로 대통령을 옹위하는 방향으로 갈 위험이 높아진다. 그래서 의원내각제에서는 여당 중심으로 정치가 이루어지며 총리와 내각이 여당에 종속되는 방향으로 가는 경우가 많지만 반대로 대통령제에서는 여당이 대통령에 종속되는 방향으로 가는 경우가 많아진다.[4] 이는 대통령에게 권력이 집중되어 제왕적인 권력을 휘두를 수 있게 되는 배경이 되기도 하며 심해질 경우 대통령에 의한 권위주의로 변질되기도 한다.

또 의원내각제의 경우 연립정부가 이루어진다면 연립을 구성한 파트너 당이 연립을 이탈하기만 해도 정권이 붕괴할수 있기 때문에 총리가 여러 당의 눈치를 보면서 조심스럽게 국정을 운영할수밖에 없다. 집권 여당 단독으로 의회 과반을 차지한 경우라도 총리의 인기가 떨어지면 상술한것처럼 오히려 여당에서 총리를 손절하고 사임을 종용하거나 내각불신임으로 날릴 수도 있으며 의회 과반을 차지할 정도로 거대한 여당이라면 대게 내부에 여러 파벌이 있기 마련이고 총리가 이런 파벌들 중 하나에만 밉보여도 해당 파벌이 분당 또는 탈당하거나 야당과 손을 잡아 내각불신임을 날리면 정권이 붕괴되기 때문에 총리가 함부로 독선적인 국정운영을 하기 어렵다. 반면 대통령제는 야당이든 여당이든 대통령이 당과 대립한다고 해서 끌어내릴 수 있는게 아니기 때문에[5] 대통령이 야당은 물론이고 여당조차 무시하고 독선적인 국정운영을 해도 당이 그것을 근본적으로 제지할수 있는 수단이 없다. 게다가 대통령은 여당이 자신을 따르지 않는다면 열린우리당의 사례처럼 여당에서 친 대통령 세력만 데리고 나와 탈당이나 분당을 해버려도 정권을 유지 가능하다. 심지어 대통령제에서는 여당이 총선에서 패배하여 여소야대 정국이 되면 여당 내에서 대통령의 권력이 오히려 더 공고해지는 경우도 많은데 이는 법률안 거부권이라는 대통령의 강력한 권한 때문이다. 의회에서 소수파가 된 여당은 의석수로 야당을 막을 수 없으니 자연스레 대통령의 거부권에 의지하게 되고 자연스레 여당내에서 대통령의 권위는 더욱 상승하게 된다.

이러한 대통령제의 특성 때문에 대통령은 야당은 무시하고 여당 내의 대통령 반대 세력은 탄압하는것이 가능하며 여당이 대통령의 친위세력화하여 제왕적 대통령제로 빠져들게 되는 경우도 생기곤 한다.

2.4. 고정된 임기

조기선거나 내각불신임 등의 제도에 의해 총리의 임기가 유동적인 의원내각제와는 달리 대통령제에서는 한번 당선되먼 4~5년의 긴 시간동안의 임기를 보장받는다. 이때문에 상황에 따라 얼마든지 빠른시간 안에 총리가 바뀔수도 있는 의원내각제에서는 잠재적인 총리 후보인 여당 중진들이나 야당 당수가 총리를 견제할수 있는 구조이지만 대통령제에서는 대통령이 일단 취임하면 다른 모든 대권주자급 정치인들은 무슨수를 써도 앞으로 4~5년간은 대통령이 될수 없다는 것이라[6] 힘이 약해질 수밖에 없다. 게다가 연임제라면 대통령 선거의 당내 경선에서는 현직 대통령이 압도적으로 유리하기 때문에 다음 대권에 도전하려면 무려 8~10년을 기다려야 한다는 것이라 여당 내의 대권주자급 정치인들조차도 현직 대통령에 반하는 독자적인 세력을 구축하기가 더욱 어렵다. 이 때문에 대통령은 임기 초반에는 자신을 견제할 유력 정치인들이 힘이 빠진 상태에서 강력한 권력을 누릴 수 있게 되고 대통령이 이러한 권력에 도취된 나머지 독선적인 정치를 하거나 권위주의로 빠지게 되는 경우가 생기기도 한다.

그러면 임기 후반으로 가면 괜찮아지는가 하면 안타깝게도 그렇지도 않다. 대통령제에서는 대통령 권력의 비대화를 막기위해 대통령의 최대 임기에 제한을 걸어놓었지만 아이러니하게도 이것이 오히려 대통령의 독선을 부추기는 부작용을 불러오기도 한다. 임기의 최대 횟수에 제한이 있는 대통령제에서는 대통령이 가능한 모든 임기를 채우고 퇴임하면 그 후로는 평생 대선에 출마가 불가능하기 때문에 그대로 정계에서 은퇴하는 것이 수순이고 설사 정계에 복귀하더라도 앞으로의 대선 출마가 불가능하다는 큰 핸디캡이 걸리기 때문에 과거와 같은 권력은 누리기 어렵다. 그래서 퇴임 이후에도 나중에 다시 총리직에 도전할수 있으며 그때문에 살아있는 권력으로 영향력을 행사할수 있는지라 퇴임 이후까지 생각해서 임기 마지막까지 행보를 함부로 할수 없는 내각제의 총리와는 달리 대통령은 한번 퇴임하고 나면 앞으로 더이상 다시 대통령이 될수도 없고 다시 정치의 주역이 될수도 없는 운명이니 오히려 더이상 거리낄것도 눈치볼것도 없어져 임기 후반으로 갈수록 더더욱 독단과 독선으로 빠지기도 하고 심한 경우 12.3 비상계엄과 같은 무리수를 두는 경우가 나오기도 한다. 또한 민주주의 체제가 불안정한 곳에서는 뒤가 없는 대통령제의 이러한 특성 탓에 대통령이 비정상적인 방법으로 개헌을 하어 영구집권을 도모하거나 친위 쿠데타를 일으켜 독재자가 되려는 유혹을 더 강하게 받기도 한다.

3. 예시

이러한 예에 해당되는 모습을 보여왔던 국가들은 샤를 드골 시절의 프랑스를 제외하면 대체로 후진국 또는 개발도상국, 그것도 대체로 제2차 세계 대전 이후의 신생독립국인 경우가 많다. 그 이유는 군주제식민지 시절만 겪다 보니 민주주의를 접할 수 있는 환경이 되지 못했기 때문이다. 민주주의의 시작을 알린 미국, 유럽조차도 초창기엔 세금을 많이 내는 남성에게만 투표권이 있었고 전국민이 보통선거권을 얻기까지 100년 이상의 시간이 걸렸다.[7]

신대통령제에도 다양한 형태가 있다. 무아마르 카다피(리비아), 피델 카스트로(쿠바), 요시프 브로즈 티토(유고슬라비아), 아우구스토 피노체트(칠레)나 수하르토(인도네시아), 나세르, 안와르 사다트, 호스니 무바라크(이집트)와 같이 군복을 입는 최고사령관에 취임해 통치하던 것이 대세였던 과거와 다르게[8] 최근의 신대통령제 국가로는 레제프 타이이프 에르도안튀르키예가 대표적이다.[9] 여하간 둘 다 포퓰리즘을 가장한 자신의 권력강화를 위해 노력한 케이스다. 다만 이런 경우에는 정적 살해나 부정선거 같은 수단을 쓴 건 아니라는 점에서 위에 신대통령제의 대표적인 사례로 언급된 샤를 드골과 비슷하다고 볼 수 있다.[10]

덧붙여 필리핀막사이사이 같은 항일투쟁에 선봉에 서고 개념 충만한 인물이 있던 상황에선 잘 돌아갔지만 뒤를 이어 올라온 마르코스 등의 막장열전[11]으로 1950년대만 해도 자유당과 국민당의 양당제가 돌아가던 나름 건실한 나라였다가 지금의 꼴로 전락했다. 오죽하면 그나마 멀쩡한 대통령이 민주 운동가였던 아키노[12]아내아들, 그리고 피델 라모스 정도란 말이 나오는 수준이다.

대한민국에는 10월 유신으로 성립된 제4공화국이 있다.[13][14] 당시 대통령은 일명 체육관 선거로 불리는 간접 선거(통일주체국민회의)로 선출하였으며 대한민국 국회의원의 1/3(유신정우회)과 모든 법관(판사)을 사실상 대통령이 임명하였다. 입법부와 사법부를 대통령이 좌지우지하였던 것이다. 대통령은 사실상 행정, 입법, 사법 삼부 위에 군림하는 초월적인 영도자의 지위에 올라서서 국가의 모든 것을 자기 마음대로 좌지우지하였다. 겉모습은 민주주의지만 전체주의와 유사하게 되어 버렸다.

이 때문에 신대통령제로 비판받은 국가들 중 일부는 민주화 이후 의원내각제적 요소와 절충하거나 아예 의원내각제로 정부 형태를 변경하기도 한다. 민주주의가 제대로 작동하지 않는 경우 선출된 다수인 의회가 단독으로 정치를 운용하는 것이 낫지, 선출된 1인인 대통령이 등장할 경우 응집된 권력으로서 독재로 향하기 쉽기 때문이다.

4. 국가 목록

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    - 가말 압델 나세르 집권 시기[15], 2011년 이집트 혁명 이전 시기.
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    - 응오딘지엠 집권 시기.
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    - 장제스 집권 시기.
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    - 후안 페론 집권 시기.
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    - 아돌프 히틀러 집권 시기.
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    - 프란시스코 프랑코 집권 시기.
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    - 누르술탄 나자르바예프 집권 시기.
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    - 우고 차베스 집권 시기.
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    - 블라디미르 푸틴 집권 시기.
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    - 알렉산드르 루카셴코 집권 시기.
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    - 에모말리 라흐몬 집권 시기.
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    - 바트주의 시리아 시기.

5. 한계

신대통령제는 분명 일부 독재국가 및 준독재국가에 대한 효과적인 설명을 가능하게 해 주는 이론임은 분명하지만 신대통령제가 주장된 시기(1960년대 ~ 1980년대)의 시대적 특징을 감안한다면 적용 상의 한계가 있다는 것도 사실이다.

무엇보다도 신대통령제가 집중적으로 주장된 시기를 생각해볼 필요가 있다. 이 시기엔 정상적인 민주주의 국가가 그리 많지 않았다. 미국, 영국, 서독, 스칸디나비아의 국가들, 베네룩스 3국, 이탈리아, 캐나다, 뉴질랜드, 호주, 스위스, 오스트리아 정도만 제대로 된 민주주의가 확립되었고 가장 선진적이라는 유럽에서조차 스페인, 포르투갈, 그리스 등 남유럽권에는 군사 독재 정권이 들어서 있었다. 동구권 국가들도 선거가 있긴 해도 유명무실한 상태인 공산당 일당 독재의 공산국가들이었다. 아시아권에서는 일본, 인도, 이스라엘 정도만 어느 정도 민주주의 체제를 확립하였다. 아프리카모리셔스[16], 보츠와나를 제외하면 전부 독재국가였다. 하지만 이들은 전부 민주주의 체제 내에서 결함이 있었다. 일본은 55년 체제로 칭해지는 자유민주당의 독주가 이어졌으며, 야당인 일본 민주당과 공산당과 사회당이 꾸준히 견제를 했지만 의석을 확보하지 못했다. 인도는 절차적으로 민주주의가 정착했으나 사회구조가 전근대와 크게 달라지지 않아서 제대로 된 민주주의 국가와는 거리가 멀었으며, 심지어 1970년대 인디라 간디에 의해 독재정을 경험했다. 이스라엘은 비밀 정보의 누설을 막기 위해서 공보청에 의한 언론 검열이 심한 편이다.

즉, 언론의 자유가 보장되어 있고, 야당이 공정한 선거를 통해서 정권을 교체할 수 있는 민주국가가 지구상에 흔치 않았다. 그러다보니 표본이 적은 상황에서 매우 특수하게 주장된 이론이라는 한계점이 있다.

6. 관련 문서



[1] 일례로 대한민국 10월 유신 개헌은 국민투표라는 직선제로 이루어졌고, 실제로 신 대통령제로 비판받는 대한민국 제4공화국간선제였다.[2] 비슷한 방식으로 민주적이지 않은 의원내각제과두정과 구분하기 어렵다.[3] 이는 소선거구제 역시 마찬가지로 갖고 있는 문제이다.[4] 실제로 민주주의 선진국들 중 순수한 대통령제를 하는 미국과 한국은 유독 특정 대통령 및 대권주자에 대한 과도한 팬덤정치에 의한 문제가 두드러지는 편이다.[5] 탄핵이 있기는 하지만 탄핵은 조건과 절차도 내각불신임에 비해 훨씬 어렵고 오해와는 달리 탄핵은 대통령이 아무리 맘에 안들거나 정치를 못한다고 해서 탄핵할 수 있는 것이 아니고 헌법이나 법률을 중대하게 위반한 바가 있어야 탄핵이 가능하다. 극단적으로는 대통령의 지지율이 0%라고 해도 대통령이 중대한 위법행위를 한 바가 없으면 탄핵시킬수 없다. 그래서 한국을 포함한 대부분 대통령제 국가들은 의회 등 정치인들이 탄핵을 결정할수가 없으며 탄핵의 최종 결정은 법원에서 판단하게 되어 있다. 그러니 여당이든 야당이든 대통령이 맘에 안들어도 대통령의 운명을 당이 결정할 수는 없는 것이다.[6] 탄핵이 있긴 하지만 이미 위 문단의 각주에서 설명했듯이 탄핵은 대통령이 중대한 위법행위를 저질렀을때만 가능한 예외적인 상황이다.[7] 서프러제트 같은 참정권 운동도 상류층 백인 여성만을 위한 운동이었다.[8] 이집트는 혁명으로 민주주의가 정착되나 싶더니 압델 파타 엘 시시로 복귀되었다.[9] 그 원형은 역시 아르헨티나후안 페론(에바 페론 문서 참고)이다.[10] 물론 에르도안 집권 후 튀르키예의 민주주의 지수가 하락하는 등 전형적인 비민주 독재국가로 간다는 평가가 많다.[11] 마르코스도 대통령 집권 초기에는 멀쩡한 정책을 펼쳤다. 2차 집권 중반 때부터 맛이 가면서 성장이 지체되었다.[12] 아키노 본인은 마르코스 정부에 의해 암살당했다.[13] 유신헌법이 남긴 입법 과제, 국회법제사법위원회, 2012, 80p[14] 국순옥, “공화국의 정치적 상품화와 순차 결정의 과학적 기준”, 한국공법학회, 1993[15] 당시는 이집트가 시리아와 연합했던 아랍 연합 공화국 시절이다.[16] 심지어 이쪽은 아프리카 본토로부터 멀리 떨어져 있다.